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 民主监督的制度安置及其困难

作者:,发布日期:2014-05-18
来源:致公党 2014-05-05
 

 

如何做好民主监督是政协和民主党派共同的老大难问题,对此只要指出一个事实就可以看出,即在政协和党派的总结报告、各种协商会、研讨会、甚至提案、建议中,都常有关于如何改进民主监督的话题。解决问题的难度尤其在于,当政协和党派谈及这个话题时,每每都隐含着责任不在自己的抱怨或力所不及的无奈,认为困难在于对民主监督缺乏相应的制度安置和保证。不过,除了这些共同之处,政协和党派对民主监督的关注侧重或针对又有所区别。在政协,主要是希望能制定相应的决定权限(包括决策和否定),以使民主监督落在实处;在党派,主要是希望能有实施民主监督的“抓手”,也就是针对性的职能权限及相应的组织程序。

所谓“老大难”,表明这既是一个无需多加说明的事实,又是一个难以解决的问题。因此,本文仅从为什么存在这种“老大难”境况的角度,试图指出两点可能较为根本的原因。其一,民主监督不是一项独立的制度,它的权能安置是由相应基本制度的旨向决定的。其二,民主监督难以有具体的实效针对:在政协,它从属于政治协商的逻辑包涵,相对缺乏自身的独立性;在党派,它是多党合作的结构依据,其功能则较多具有政治需要的随机性。

一、政治协商的制度旨向与民主监督

与表示对象性的任务针对或内容侧重的“指向”不同,所谓“旨向”,指的是具有明确目的的方向和要求,其行为主体和任务针对所构成的是一种高度同质的非对象性关系。作为基本制度的形式载体,政治协商会议是行为主体,而其任务针对也是政治协商。监督是任何社会制度都必须的功能,但是,在行为主体和职能分工方面,监督本身就有着对象性和非对象性的区别。法律监督、行政监督、舆论监督、社会监督都是对象性的,就是由某一行为主体对某些方面(制度、机制、领域、团体、甚至个人等)进行监督。与此不同,民主监督是非对象性的,即它所标明的是监督的民主性质。在普遍意义上讲,所有监督形式都可能有民主与否的区别,而从特殊规定来讲,政治协商本身的功能体现之一就是民主监督。换句话说,民主监督是中国的一项政治创制,政治协商本身既具有民主监督的性质,也是民主监督的主要形式;而作为相对区分的工作职能,民主监督的针对应该是政治协商本身及其相关的行为,其内容侧重主要在于程序的合法与否。

无论政府还是学界,对于关注所论问题的人来讲,政治协商会议如何成为一项基本制度已经是一个历史常识。但是,人们往往忽视了这一制度旨向的意义和作用,或者说,至少缺乏这方面的理论自觉和分析阐述。就本文的话题来讲,这个意义和作用就是基本政治制度的民主旨向,它在逻辑上包涵了对各种监督形式的民主要求。

开始,政协是一种建国方式,重庆政协流产了,北京(北平)政协成功了。有一种逻辑本来也是说得通的,即既然政权是由武装斗争取得的,胜利的一方就有充分的理由自己组建新国家。但是,中共选择了通过政治协商来建立新中国的方式。这一选择所体现的,就是对民主的要求及真实实施,而实施的过程也就是一种基本制度的创建。《共同纲领》作为代宪法当然是一个过渡,但是,实行人民代表大会制度之后,政协不仅没有被废除,而且和人大同时成为国家政体的基本政治制度。这种情况再次表明,政治协商是坚持和实施民主政治最重要的基本形式之一。因此,从逻辑上讲,政治协商制度包涵了依据国体和政体特性对各大政方针进行监督的旨向,不仅这种监督具有民主性质,而且监督的具体职能确定和方式选择也必须以政治协商的民主旨向为前提。

根据上述道理就不难理解,政协的民主监督职能是从属于政治协商制度旨向的。因此,问题的困难主要在于,从理论上讲,民主监督主要侧重的是其监督的特性,从而在实践上既不能让它和基本制度的协商旨向相抵触,也难以为它安置相对独立的权限。比如,从否定的角度讲,要求决定权就可能与“协商”的本意相矛盾。如果从肯定的角度讲,在现行的做法中,诸如定期和重大事项的协商、以及提案、建议、信息、考察等就是具体的监督形式。但是,这些监督形式在功能和机制等方面都是协商性的,也就是说,不仅仍然看不出民主监督的独立意义、专门职能和运作机制,而且往往更难以看出监督的实效所在,至少是实效的针对性不强、甚至含糊不清。

二、多党合作的制度旨向与民主监督

就作为政协主体构成的一部分来讲,民主党派在政协中的民主监督问题的原因大致同上,但作为独立的政党,它们的民主监督问题又有与政协不同的特征。作为基本政治制度的主体构成,政党和政协是由同一句完整的概念来表述的,即“中国共产党领导的多党合作和政治协商”。至少,这种表述本身就表明了政协和党派在民主监督方面的内在联系。不过,就本文所论问题来讲,多党合作和政治协商的并列表明了理解和分析党派民主监督职能的两点前提。其一,多党合作的主要功能之一是政治协商;其二,政治协商是一项专门的基本政治制度,各法定的政党是构成这个制度的主要主体。

根据上述前提,民主监督的性质是由多党合作的需要生发出来的,但其职能的合法性却是作为多党合作的结构依据而具有意义的。理论上对此一直缺少自觉性和相应研究,所以也就难以看出产生民主监督“老大难”境况的根本原因。作为民主政治,多党合作当然要“长期共存”,而这样做的一个基本功能就在于“互相监督”,所以这种监督也就具有了民主特性。但是,由于缺少对这个功能的机制性规定,“互相监督”事实上成了“长期共存”的结构性制度依据。“肝胆相照、荣辱与共”只是一种政治态度,它再次突出的应该是互相监督的必要性和道义性。因此,民主监督虽然在性质坚持上具有制度层面的确定,但作为一项职能,其具体内容和运作机制往往取决于随机的政治需要。

简括地说,由于多党合作和政治协商这一基本制度的旨向规定,党派的三大职能并不是处于同等位置的。相对说来,政治协商主要是功能性的,包括党派独立进行和在政协内进行;参政议政主要是结构性的,体现的是具体政党对于政权(广义的,包括政府及其相应的职能部门)的参加;民主监督也是功能性的,但其功能实现并没有确定的规范,而更多是由前两项职能来体现的(这一点与政协的情况大体相同)。因此,民主监督的功能定位是在普遍性上具有意义的,实际效果往往体现在制度本身及其各项工作中,难以有其独立的职能形式。

其实,现在理论界有一个普遍的误解,就是把属于亚制度层面的党际关系混同于刚性的制度构成。制度总是有其基本的构成主体和功能旨向,比如在多党合作制度中,构成主体就是法定的和排他性的政党(即中共和八个民主党派),功能旨向主要包括中共的领导和党派的参加、这些政党主体之间的政治协商、某一类政党(即民主党派)的参政议政等。民主监督当然也具有功能旨向,叫做互相监督(或者主要是民主党派监督共产党),但是,这种旨向作为党际关系(即合作)的结构依据是清楚的,而实际功能却是从属于合作制度旨向的。因此,在党际关系上讲,民主监督的逻辑是对九个政党的整体结构具有意义的,而作为某一类政党(即民主党派)的专门职能,民主监督只是在政党体系内部分工的意义上成为亚制度性的构成要素。

由于上述误解,实际工作中很多问题就难以解释。比如,如果按照文章开头提到的要求,为民主监督安置制度上的针对性职能权限及相应的组织程序,那就有可能与中共领导、党派参加的合作制度产生逻辑矛盾,或者导致政治成本、甚至政治浪费的增大。又比如,如果这种制度安置的主要根据在于党派监督中共,那么从理论上讲,就很难在实际功能上把民主监督与多党制区别开来,或者存在党派把自己放到反对党或在野党位置的危险,因为在多党制那里就是这样监督的,不过它更应该叫做政党监督而不是民主监督。

三、更多的困难

如果上述分析成立,并不等于民主监督在政协和党派的制度安置就不成其为问题了,相反,它仅仅为分析相关原因提出了一种思路,而且,如果原因真的主要如此,那么“老大难”问题的破解可能会因此而更加困难得多。这样讲的道理很简单,即一方面民主监督在职能权限、内容专属以及运作机制和实效针对等方面的问题依然存在,但另一方面又不能超越制度旨向为民主监督做制度性安置。进一步说,即使可以在运作机制方面对民主监督做对象性的职能规范,那么,民主监督本身也可能由于与法律、行政、舆论、社会等对象性监督同属一样的分类根据或标准而失去其独立存在的意义,至少从理论上讲是如此。

2月6日,习近平总书记在和各民主党派中央、全国工商联新老领导人和无党派人士共迎新春时,指出要继续加强民主监督。他说,对中国共产党而言,要容得下尖锐批评,做到有则改之、无则加勉;对党外人士而言,要敢于讲真话,敢于讲逆耳之言,真实反映群众心声,做到知无不言、言无不尽。事实上,这番话再次突出了多党合作和政治协商的基本制度旨向,而对尖锐批评的容纳所体现的主要也是一种政治品格和政党气度,并不等于民主监督本身是否真实有效。同时,习总书记也对民主党派提出了加强自身建设以及提高参政议政和民主监督水平的要求。然而,党派自身建设也存在很多直接影响到民主监督的问题。比如,在党派后备干部培养的体制、机制、标准等方面,如果继续突出行政级别取向,坚持监督的民主性质以及相应的民主监督创制将愈加困难。又比如,如果民主党派趋同性的状况不能合理改变,那么即使民主监督有了好的方式,八个政党都来做同样的监督也可能是一种浪费。

上述“比如”说的主要是民主党派方面的情况,不过就民主监督问题的“老大难”来讲,其道理在政协也大体相同,所以就不再重复分析阐述了。

其实,从机构的名称就可以看出政协和党派在民主监督方面所共有的非对象性,或者说民主监督职能对于相应制度的整体从属特征。和中共一样,政协和党派的机构名称是功能自为的,也就是主体性质在前(中共或政协、某党派)、各地和各级组织在后;比较起来,人大和政府的机构名称都是级层所属的,也就是各地和各级的行政区划在前、主体性质(人大或人民政府)在后。或许,名称的表述只是一种习惯,但也说明了组织或机构的性质区别。从职能上讲,中共在组织上的纵向关系表示的是“领导”职能,也就是说,除了中共自身的纵向领导,中共以外所有的组织和机构都由同一级层或级别(也就是横向)的中共组织(委员会或支部)领导;但是,政协和民主党派的民主监督职能是横向的,却没有相应制度层面的规定来安置这种监督的横向关系,更没有针对这种监督本身在职能内容、实施权限、效用保障等方面的制度规范。因此,真实的情况是,所谓“民主监督”不过是在空泛的意义上表示所要、以及实际上的监督是“民主”性质的,至于这种民主性质的“监督”内容、程序、实效以及考核,在理论和实践上都显得莫衷一是、不得要领、实效随机、规范难寻。(孙津  致公党北京市委原副主委、北京政协理论与实践研究会特邀理事)