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治理理论与中国政治改革的思想建构

作者:,发布日期:2014-05-18

 

来源:《复旦学报》社会科学版 2014-05-05
 

  一、导论

在过去二十年中,治理理论已经成为解读转型中国政治进程的重要思想。对研究行政体制和公共政策的学者而言,中国的政治改革在很大程度上可以被看作是一种治理改革。当20世纪90年代中期西方治理理论第一次被中国学者介绍到国内时,政府正在经历一场经济与社会政策领域内的深刻变革。随着治理理论讨论的深入,其得以成为一个表述正在进行中的国家转型的有效工具。

本文的目的是提供一种对治理理论在当代中国政治学界中出现与变迁的历史解读,阐明该理论在政治学研究中传播的原因、过程与影响。这项工作分为两个层面进行:在学理层面,梳理治理理论在本土化演变过程中的主要脉络,尝试厘清这一理论被整合进入国内政治学科话语体系中的具体方式;在内容层面,结合20世纪80年代以来政治改革的理论争论背景,以几位具有代表性的国内学者为主,深入探讨他们的研究议题及其影响。这项研究将为我们展示治理理论逐渐融入本土政治学者思考的处境化过程与主要特征,及其对建构当代中国政治改革思想模式的深远意义。

为了进行这项针对学科话语的谱系学研究,有必要先介绍本文采用的几项描述性要素: 概念集合( conceptual arrangement) 、预设( assumption) 与学科导向( disciplinary orientation)。首先,“治理”概念经常与诸如国家、政府或公民社会等其他重要的政治概念一并出现,理解“治理”这一术语的恰当含义,需要借助由其他概念及其所指涉的事物搭建而成的各种模型或理论框架。因此,治理及其他被用来为政治世界提供观念性秩序的一套概念体系就成为一项基本的分析要素。其次,政治理论或模型经常会包括一些预设,用来提供对两个或多个核心概念之间关系的因果或价值性判断。在这些预设中,其中一些通常被清晰地陈述,作为显白的命题,而另一些则是隐晦不见的。后者常常会嵌入在理论的表达中,并且像黏合剂一样连接着其他显白的预设。事实上,这些更加隐晦的预设内化在了被专业学者用于理论或实证性研究的认知工具中。因此,本文的第二组描述性元素将关注学者们所使用的治理概念背后的上述两类预设。最后,在学科研究的发展中,一些清晰表达的概念结构及实证性资料对随后的研究会产生更大的影响力。所以,除了对这些核心文献进行详细的文本分析之外,探讨它们对学科研究导向的影响也是本文的重要内容。

纵观治理理论自20世纪90年代中期开始的西学东渐的历程,可以发现西方治理思想的本土化是在不断试错的过程中逐步发展的。本文首先回顾20世纪80—90年代政治学研究的语境,尤其是围绕中国公民社会及其对政治体制改革前景影响的讨论,以此见出学者们在初次接触治理思想时关注的主要问题。随后考察阐释治理思想的代表性研究,其主要目标不仅是将治理思想处境化,以便为当时政府改革所遇到的阻碍找寻解决的方案,而且要根据新公共管理的议题来重新定位政治学科的研究方向。但是受制于学科导向的偏好,早期的努力尽管为处境化的治理理论提供了有效的概念要素,但在向学术界传播新的思想方面却收效甚微。直到20世纪末,当治理理论逐渐融入国内学术话语体系中时,它才对政治学者产生直接的影响,同时在规范原则和政策设计上开启了中国政治体制改革研究朝向公共管理策略性转变的进程。

二、新时期政治学研究的定位与议题转换

国家重构与对这一政治过程的研究在当代中国的转型中是同时进行的。二者共同的起点是对十年“文革”教训的批判性反思,目的是搁置无休止的政治运动,找到一条可持续发展的社会主义道路。这项反思包括两个要点:首先,理论批判指向对社会主义阶段政治现实的重新理解。对改革开放的设计者和知识分子而言,既有的无产阶级专政下的继续革命理论从根本上误解了社会主义政治议题的实质,并由此带来了灾难性的后果。与此相反,新的政治领导人明智地呼吁从以阶级斗争为主导的思维模式转换到经济建设的议题中来。当学者们尝试重建政治学科时,这一政治背景有效地塑造了学界基本的问题意识,即为了使学术研究有助于改革的启动,学术议题的设定需要整合进新的政治蓝图,并为其提供思想支持。为此,在反省历史教训中成长起来的新兴学科必须将政治分析定位在对人民内部关系的研究上,而不是无产阶级与资产阶级间的对抗活动。与此相应的是,政治分析的基本概念也需要改变,例如,阶级不再被看作是唯一重要的分析要素,而需要辅以对社会阶层、族群、工作单位等因素的理解。这种更加全面的方案被认为能够提供合适的分析工具,用来理解市场经济兴起后社会群体之间出现的日益复杂的利益格局。

另一个要点是党和政府体制内的权力分布问题。作为改革开放的总设计师,邓小平深刻认识到,过度集权的体制是造成十年“文革”的主要原因。集权化领导很容易转变成少数人的统治,而这种情况在当时不同程度地存在于各级领导机构和组织中,因此最为紧要的是在政府部门内形成制度化的民主决策和管理机制。政治学者正是因应这种形势需要,利用专业优势,开始了相关研究,并很快提出各自的改革愿景。与此相匹配的是实践中研究取向的更新。首先,政治学应该通过研究来发展对当下政治体制改革的包容性理解,而避免针对同一对象的激进态度。其次,政治学应当倡导对政治生活及其局限的现实性把握,因为任何理想主义的主张都有可能导致政治动荡和社会不安。再次,一种对政策议题的建设性立场比起批判性研究更值得肯定,因为后者被普遍视为对政治发展不利。②当学者们对政治学的主要研究取向达成共识后,他们便开始着手对民主化的政治体制改革规划进行研究了。

尽管初期的研究主要关注在党和政府内民主程序的制度化问题,但学者们很快便跨过这一界限,将话题转移到对国家民主结构的讨论中。于是,中国政治与行政改革的一个中心主题被片面锁定在了民主转型的目标上,而市场经济和自由民主政府的组合则被误认为是最佳方案。但是,这一乐观的估计很快被证明是不现实的。80年代启动的经济实验只取得了短暂的成功,却在中后期造成了意外的通货膨胀、腐败和社会不平等,受制于各种经济议题,对如何解决改革的难题人们产生了认识分化。

90年代初,国家与公民社会的讨论作为一种新的思想实验开始在学界出现,目的是寻求启动改革的替代途径。在讨论的早期阶段,学者们尝试根据自由主义模型的标准来勾勒转型社会的几大关键性要素。在1992年发表的《建构中国的市民社会》一文中,邓正来和景跃进第一次明确提出了中国公民社会的双重维度,即它是基于契约原则组成的私人领域,同时也是一个社会成员参与政治事务的公共领域。其中企业家和知识分子等新兴的社会群体既是自发的公民社会的重要因素,也可以成为政治参与的活跃的领导性力量。与此相反,社会的主要组成人员——工人和农民——则被抛弃并被剥夺了在公民社会中的积极意义,因此需要附属于新兴的社会群体。他们论证说,新兴的公民社会不仅可以提供人们躲避国家暴力的避难所,也可以为多元化的利益群体追逐各自政治权利搭建平台。在这种意义上,两位学者特别呼吁,对公民社会作为自下而上的民主转型的重要力量应给予足够的关注。

在这两位学者讨论公民社会的方法取向中,有三点对此后治理理论的发展至关重要。第一,它承接了80年代以来出现的对政治体制改革提出建设性方案的政治研究进路,即新兴社会阶层对自主性和政治参与的追求是在现有的政治秩序中得以进行的。这便意味着公民社会的理想角色不是挑战党和国家的权力,而是与其进行积极的互动。第二,与此前以国家为中心的视角不同,该研究的重点转向了作为持续性政治经济改革的制度基础的公民社会。正如其研究所表明的,民主的前景不再仅仅基于国家的意志,而应当成为多元社会利益诉求的一项可期待的副产品。第三,民主的关键维度被重新界定为国家与社会的良性互动,而在实践中则假定社会中的部分成员(企业家和知识分子) 得以在公共决策过程中与政府协商沟通。这便将民主的本土化方案与典型的自由民主政体指标区别开来。总的来说,两位学者成功地发展出了公民社会的概念及其政治意义。

他们所提出的方案也在很大程度上影响了学者们对当代中国社会处境的认识,即公民社会是根植于市场逻辑并可以成为政治发展的一股积极力量。公民社会的主要理念随后在许多更加细化的应用研究中得以继续发展。90年代中后期,学者们开始尝试用各种方法确认因市场改革而出现的“真实的”公民社会。随着对萨拉蒙(Lester Salamon)和其他治理理论家的系统介绍,他们逐渐将研究兴趣从特定的社会群体转向社会结构方面,即独立于国家与市场的第三部门。与此同时,学者们也提出了未来政治与行政体制改革需要面对的一个新问题,那就是如何管理这些公民组织并将其功能最大化,以达到国家与社会的良性合作。这就需要其他更具操作性的知识系统来促进上述工作的实施。事实上,这一缺口很快就被治理思想所包含的理论和实践工具所填补。

三、20世纪90年代自由主义思潮的引介

20 世纪最后十年见证了世界各国政府变革的全盛时期,与之相伴的是福利国家体系的瓦解、全球化的迅速发展和全球资本主义秩序的巩固。走在推广治理理论前沿的是由几大主要资本主义国家支持的国际机构,包括国际货币基金组织、世界银行、亚太经济与贸易合作组织,它们提供了创建新型国家过程中政治与行政改革方面的实践经验。中国学者在对治理思想的介绍中,最直接的思想资源就是世界银行在1989年和1992年发表的官方报告。在1989年的报告中,世界银行第一次将“非洲发展中长期的难题”背后的主要原因定义为“治理危机”。“治理”概念随后在1992年的报告中被加以拓展,界定为“国家为了实现发展而对经济和社会资源进行管理时使用权力的方式”。在此基础上,善治(good governance) 被认为等同于“健全的发展管理”,全球政治变革的共同趋势要求国家尽可能地“创造一种促进发展的环境,为私营部门承担更大的责任,减少政府在生产和商业活动中的直接参与,以及从中央向下级政府进行分权”。报告认为,善治对辅助国家的经济政策和持续性发展非常必要。可以说,对治理问题的强调本身标志着世界银行关注焦点的转折,即从狭义的经济政策转向经济发展的政治条件。

善治的改革议题包括两个方面,其中之一是政府适当的角色与功能。世界银行虽然承认政府在公共物品供给中所起到的重要作用,但由于受到新兴的“新政治经济学”(New Political Economy) 的影响,更倾向于强调私人产权在刺激和保持经济发展中的关键角色。为此,政府不仅需要通过支持性的法律和官僚系统来保护产权,而且要通过变革使其更有责任、更加透明,并更有效率地保障市场经济的适当运行。此外,报告还认为,这样一个有效的政府若要持久地发挥作用,必须与一个相应的公民社会相匹配,因此将焦点集中到公民社会的发展上。这里的公民社会概念包括了正式和非正式经济组织、自愿组织、非政府组织、工会、大学以及各种专业协会。它们被认为是政府与人民之间的重要媒介。在这种意义上,推进公民社会的举措与上述公共部门的改革紧密联系在一起。例如竞争和参与被认为对提升公共问责至关重要。前者包括运用解除管制、将服务外包给私营供给者,以及公私竞争等各种方式来打破国家的垄断; 后者尝试鼓励非政府组织参与到公共项目中,来监管服务提供者的活动,并确保弱势群体的意见得到响应。通过这些方式,新的改革议程不仅回应了小而有效的政府才是好的政府的传统自由主义信念,还提出了营造有利于投资和商业的制度环境的积极政府,并授权私营部门参与到公共事务、公共政策制定和执行程序中的系列理念。

这项改革议题很快得到了中国政治学界的积极回应。在1992年世行报告出版之后的几年中,年轻一代的学者便捕捉到了“治理”这一新鲜概念并开始将其整合进对政治体制改革的探讨中。1995年,刘军宁在系列丛书“共和译丛”中发表了介绍治理思想的文章。在这篇早期论文中,第一次提出将英文中的governance 翻译成“治道”,并将这一概念与诸如“政治”、“管理”等相关概念区分开来。他认为“治道”与其他概念的关键性区别是前者只涉及权力的应用,而后者包括了权力的获得、组织、制约、更迭及其相应的程序。与传统概念相比,“治道”一词更为优越,因为它更动态、更具体,也因此免受意识形态争论的困扰。在他看来,这个概念可以成为一个非常合适的技术工具,用来阐明世界银行对国家与市场关系的表述。

刘军宁分析中的关键部分是区分两种类型的治理:政策治国与制度治国。第一种治理类型指在某种政府形态中政策优于经济管理中的法律和规则。这种治理模式被认为是传统体制最明显的特征,表现在:尽管公共政策可以在中央集权的体系中有效和灵活地实施,但是其中一个严重的问题是不同政策之间缺乏一致性,因此,这种体制很难为经济发展提供可预测的制度环境。第二种治理类型是公共政策服务于法治和规章,这不仅需要将政府的经济管理行为制度化,也要求政府基于法律法规原则解决利益冲突。刘军宁认为,只有这样的政府才适合市场经济。在这一点上,他得出了与世界银行相同的结论,即政府存在的目的需要根据市场经济的需要来界定。

作为第一个介绍治理思想的中国学者,刘军宁挖掘出本土概念和经验来包装与传统体制相比更加优越的转型时期的治理体制,为此他还提出了“制度创新”和“制度环境”等概念,用来描述政治改革的必要性和具体内容。这些概念随后被有些学者改良,以便更好地理解政府在推进公民社会中的角色。但这些有限的成果也为刘军宁自己带来了知识障碍。由于市场化改革成为文章的中心关注点,他便无法在同一叙述框架下,察觉到潜在的政府与社会之间的互动关系,同时也忽视了当时学术界对公民社会日益增长的研究兴趣,结果造成这项初期的研究在随后几年中只得到为数不多的关注,甚而逐渐被学者们淡忘。

三年后,第二部有关治理的作品问世。学者毛寿龙与同事合著了一本书,该书前言中提到其研究目标是系统介绍和分析西方政府改革的理论与实践,因为与其他实行行政改革的国家相比,中国的改革者还缺乏系统、成熟的理论指导。为填补这一空白,他们有意在此书的标题“西方政府的治道变革”中沿用“治道”概念。在这一点上,毛寿龙及其同事的研究议题包含了一个更深层次的理论关怀,而这在此前刘军宁的文章中是缺乏的:自20世纪70年代后期以降,行政改革呈现出一种新公共管理(New Public Management)及自由主义原则的全球趋势。以哈耶克为代表的众多活跃的政治和经济学家在自由主义的复兴中扮演了重要的角色。尽管这些学者的论证各有不同,却有一个共同的基本观点,那就是自由的权利是个人和社会发展的最终动力,市场作为一种制度性的安排能够比政府更有效地保护自由的权利。基于上述信念,这些学者提出人类社会的发展不仅要求缩小政府的规模,而且需要根据市场机制来重塑政府。换言之,不同于古典自由主义的传统命题,新的自由至上论(libertarianism) 者倾向于提倡更为积极的政治改革,来重新塑造政府及其公共政策。毛寿龙称赞这种思想的政治意义,并认为全球新公共管理运动的兴起正是对他们理论观点可行性的最佳说明。该书的研究也正为中国当代的行政体制改革提供启发性经验。作者认为,从80年代开始的中国行政体制改革由于受制于落后的管理教条主义,导致改革的成效既不令人满意,也不够全面,因而并不能称之为真正的“治道变革”。与此相对,未来的改革需要将新公共管理的元素整合进市场导向的政府重塑目标中。

与刘军宁的关注相似,毛寿龙也视政府与市场的关系为其研究的核心。但与前者看待政府的实用主义视角不同,他坚持认为政府不仅应该促进经济的发展,而且自身的性质还应根据来自于市场的观念重新定义,这不啻为一种在政治改革设计方面更加激进的观点。然而,他没有阐释政府追求如此激进改革的原因,而且似乎也未意识到学科话语体系中的一个重大改变。正如先前所提及的,政治学学科正在经历一个朝向温和立场的自我定位过程。因此不难想象,尽管毛寿龙的新公共管理教义在理论层面吸引了众多学者关注,而后者为何乐于在善治的方案中去寻找更加实用的路径,即在不触动现有制度框架的前提下,努力创新公共政策工具,以便使其服务于市场化进程。对后来的治理研究学者而言,在政府与社会合作的前提条件下,各种公民组织与政府共享相似的目标,并且可以成为政府潜在的合作伙伴,这就要求政府发展出一整套管理技术来激励、吸纳和安排各种社会团体的服务。

四、21世纪初的理论推进

俞可平及其同事在20世纪90年代末首次发表了关于治理的著作,但这些作品的内容与之前学者的关系甚少。90 年代初他将工作集中在译介新马克思主义、社群主义等西方新兴的左翼政治思想上,同时谨慎地将有关治理研究的课题整合到自己的研究中。这项研究的目标不仅要总揽治理理论及其批评者的大量文献,还包括指出其可能贡献于国内政治的思想素材与方法。自90 年代中后期以来,他和同事们不仅付出了很大的努力来翻译、编纂和评估国际学术界关于治理理论的研究文献,而且积极谋求在转型中国的语境下重新阐释其理论内涵。

俞可平工作的第一个要点是对治理概念加以改良。他通过回顾斯托克(Gerry Stoker) 、罗兹(R.A.W.Rhodes) 、库伊曼(Jon Kooiman) 和罗西瑙(J.N.Rosenau) 等学者对治理的定义开始这项工作。在梳理了这些界定清晰的学术概念后,他将兴趣更多地放在对这些概念的实践阐释上,即以全球治理委员会发布的一份极具争议性的报告《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)为范本,提出“治理”可以被界定为“在一个既定的范围运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”。随后进一步建议将“善治”理解为“使公共利益最大化的社会管理过程”,其本质是“政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”。他清楚地意识到,“治理”作为一个政治概念的最大优势是,它能够以一种温和的方式表述敏感的政治议题,因此着手在善治的名义下重塑民主政治改革的议题。

首先,他认为治理理论的基石是“公民社会”。他延续了这个术语从90年代初以来逐渐积累的规范性导向,同时以社会组织结构的方式来加以重述。为此,他将“公民社会”定义成“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和”,包括“非政府组织(NGO) 、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等”。具体而言,中国公民社会包括了三个主要特征:第一,与邓正来与景跃进类似,认为政治上的独立对于公民社会组织(CSOs) 非常必要。第二,公民社会组织是非盈利性的,可以与私营企业区别开来,因此可从组织类型的角度来辨识其与政府或市场不同的特质。换言之,公民社会可以成为政府与企业之外的“第三部门”。此外,他还依循萨拉蒙和其他研究者的路径,提出组织中独特的组织原则是与公民自由选择的权利相关联的。因此建议这些组织应依据志愿原则而不是契约或自治而组织起来,因为后两种关系混淆了公民社会与市场和政府的制度差异。通过利用公民社会的改良定义与它的概念元素,他不仅找到了一个有效的认知工具,以澄清公民社会在中观维度的制度特质,更借此发掘出中国公民社会讨论中所延续下来的自由主义政治结构设计的组织基础。

接下来,俞可平集中探讨了这种基于公民组织的社会在转型中国的起源。与早期的中国公民社会倡导者的看法相似,他认为市场经济的兴起是公民社会发展的主要原因。第一,自改革初期以来,中国逐渐抛弃了计划经济体制,并实现了朝向社会主义市场经济发展的结构性变革。随后国民经济经历了从公有制垄断向多种所有制形式(包括国有、集体和个人的独资、合资和外资形式)的巨大转变。这一新的经济环境要求各种类型的企业面对同样的竞争风险,并且根据市场机制来追逐利润。在此背景下,大量的利益集团和企业家协会彼此合作的机制迅速成长起来,以便实现它们共同的利益。第二,随着经济增长而产生的大量财富为企业带来了更多可支配利润,同时也增加了普通民众的收入。这些资金成为新兴公民组织进行融资的主要来源。第三,不断增长的生产力减少了人的工作时间,越来越多的公民可以在各种协会和活动中(例如运动、文艺、旅游)享受他们的业余生活。 在俞可平看来,新兴的中国公民社会深深受惠于市场经济的引进,因为后者所带来的产权多样化和生活水平的提高,为公民组织的发展创造了适宜的环境。这里,市场虽然不再被认为是基于契约的公民社会的原型,但其在推动公民社会发展中的重要角色得到了肯定。

在完成了对治理与公民社会概念的阐释后,他进入到理论建构的最后一个阶段:将公民社会的概念与治理乃至民主对接起来。他认为现实中存在的公民组织具有不同的功能,而其中最重要的一项是不同利益群体之间的中介性角色。当发挥这一功能时,公民组织就可以促进政府与公民间的合作。(李泉)