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基层协商民主代表如何产生

作者:,发布日期:2014-05-18

 

来源:学习时报 2014-04-30
 

 

协商民主离不开决策层与社会的沟通与对话,而要沟通与对话,必然碰到以下三个棘手的问题:首先,与谁对话?大众、精英、人大代表,制度内、制度外,还是兼而有之,其次,怎样找到对话对象,如何体现代表性,目的为了什么?最后,以哪种形式对话,是个别的还是集体的,如何使对话更加富有成效?而这一切都离不开代表,代表及其理论是现代民主的一块基石。代表是民主的可操作性使然,代表意味着要从多数中产生少数,这既是“多中取少”的概念,同时又有“多中择优”的意思。在浙江温岭民主恳谈的实践中有以下几种代表产生的方法,对基层协商民主代表的产生或有启示。

主动邀请、自愿报名、简单抽样与科学抽样主动邀请。即由主办方根据议题确定恳谈协商的对象并发出邀请,被邀请的对象一般都为利益相关者和当地的精英(如党代表、人大代表、政协委员和村干部)。这就产生了非利益相关者的权益如何保护的问题。精英参与的好处是能在政府与社会之间一定程度上起到缓冲的作用;其弊端是“往往形成‘代表专业户’,每次开会都是那几个人参加,真正民意的信息很难得到,”容易被认为是帮政府说话的人。

自愿报名。这一方法会带来与会人员的不确定性,来得太少了会面临着开不了会的窘境,来得太多了又要受会议空间“容量”的限制。好处是能增加参与的有效性,因为自愿报名往往与己有关,所以有备而来,同时这也给一些参与热情高的“积极公民”提供了参政议政的机会。

简单抽样。简单随机抽样具有统计学意义上的代表性,能最大限度地体现代表的真实性、广泛性与公正性。但这隐含着一个重要的假设前提——每个人的能力是一样的,当某一角色人人都能担当时,它是充分有效的。而实际上人的禀赋是有差异的,有的人既不会“发球”,也不会“接球”,更不会“传球”。与此同时还会产生另一个问题:简单随机抽到的一部分代表可能对议题不感兴趣或了解得不够充分,从而影响了协商的实效性。

科学抽样。为了弥补上述简单随机抽样的缺陷,在扩大参与范围的同时兼顾参与的有效性。从2011年开始,在预算民主恳谈中,温岭市尝试科学的抽样方法——先设立参与库和专业库,然后再在“两库”中随机抽选公民代表和专家。2013年,在市、镇(街道)两级重新调整和扩大了预算审查监督参与库和专业库。其中市级参与库共有40159人,主要由全市各级人大代表、所有村(居)民代表、大专以上外来人员等13方面人员组成;专业库共计569人,主要由比较熟悉预算或相关专业知识的人员组成。各镇(街道)也各自建立了“两库”,其中参与库总计38763人、专业库总计2608人。“两库”的建立,为更多的公民参与预算协商和监督提供了有效的渠道。这是一种科学的抽样方法,是对代表产生的创新之举,由于这一创新之举,解决了预算与公共之间对接时,由谁来参与和具有可操作性这两个关键问题。

政治上的代表与统计学意义上的代表

人大代表经过政治程序而产生,是政治上的代表,公民代表和专家通过随机抽样而产生,是统计学意义上的代表。当民主最初被设计出来时,它被构想为横向的民主,古希腊的民主没有提出高度方面的问题,即纵向结构的问题。而现代民主,却提出了这样的问题。纵向民主是政体的民主,纵向民主使国家机器有效地运转起来。横向民主以协商为主要特征,横向民主对民主大厦起着支撑作用。民主面临着两大历史性课题:其一是权力的来源;其二是权力的行使。纵向民主最重要的特征是选举民主,但是选举只回答了权力的来源问题,并没有解决权力的行使问题。因此,如何在权力行使过程中注入更多平等的因子,建立和重构横向民主,就成了民主改革大潮中一大挑战性任务。

温岭的民主恳谈,在政治上的代表之外通过随机抽样产生了统计学意义上的代表,并在这两者之间架起一座桥梁,丰富和发展了横向民主与纵向民主的内涵。同时也提出了一个具有政治意义的重大问题:拥有政治上的代表,政策制定为什么还需要统计学意义上的代表?这是因为政治上的代表只是制度内的精英,由于“在位刚性”的存在,一般群众当不了,而政策制定则需要倾听更广泛群众的意见和诉求。

正式代表与非正式代表正式代表是制度内的代表,通过委托代理产生,有着明确的权力授受关系,权力的授受关系产生了政治上的层级性和民主的纵向性。间接性与代表相生相伴,凡是有代表的地方总是具有一定的间接性。正式代表扮演的是一个“专业演员”的角色。而随机抽样产生的代表则是一个非正式代表,因为这次抽到了下次不一定再抽到。非正式代表其实也是一个“缩影”代表,代表社会成员中的一分子。这一代表的产生既尽量做到面面俱到,又具有一定的可操作性。“缩影”代表扮演的是一个“群众演员”的角色,主要是为了造成一种公平、全面的社会公共形象。“被代表者”对代表的代用、目的和行为方式并没有特别的要求或约束力。

非正式代表摆在那里,未必真正起作用,也未必周全,因为他们只有表达权而没有表决权。但摆在那里意味着参与范围的扩大,意味着政策制定者与社会大众的联系。同样道理,公众的意见不一定比政府来得更加高明,因为信息的优势毕竟掌握在政府的手中。但听取公众的意见不仅仅只是一种政治姿态,增加透明度与公开化,更在于其背后的逻辑——公民民主权利的行使。因此,其象征意义大于实质意义。

代表及其代表的产生回答的是与谁协商的问题,以上各种代表的产生方法各有利弊,在实际操作过程中更多的是综合运用。治理现代化社会,多元主体之间的互动,为协商民主开辟了广阔的空间。在经济社会转型的今天,新的矛盾和冲突不断出现,传统的管治手段正日渐式微。政策的落实不能依靠“强制”,而应该建立在“同意”的基础之上。在基层工作中,有些事情依靠强制的行政命令尽管能做下来,但成本很高、代价太大,甚至会留有“后遗症”。对基层出现的一些棘手的问题,如果不通过协商民主的方法,与老百姓一起商量,不但原有的矛盾难以解决,还会酿发新的矛盾。所以,建立在“同意”基础之上的政策执行会更加顺利,协商民主也就在情理之中。(朱圣明)